O conceito bicefalia entrou no léxico político angolano, em 2017, para expressar a existência de dois centros de comando no sistema de poder, numa altura em que, pela primeira vez, o novo Presidente da República passaria a ser diferente do líder do partido que sustenta o Governo (MPLA).

Os animadores desta tese, maioritariamente jornalistas e juristas, muitos deles detractores do MPLA, depois de verem fracassado o seu vaticínio de ter no novo Presidente da República uma marionete ao serviço do antecessor, trouxeram a narrativa de bicefalia.

Tal como o termo bajulação, que serviu para catalogar e desencorajar a base de apoio do partido nos espaços públicos, o conceito de bicefalia viria a ser absorvido no seio dos militantes e quadros do MPLA como uma verdadeira flecha para estrangular o centro de gravidade da própria organização e da direcção do executivo sustentado por si.

A ideia da introdução deste conceito, que muitos militantes não terão percebido, visou sustentar uma tensão no relacionamento entre o Presidente do Partido e o da República, colocando-os em posição de disputa pela mesma sede do poder, como se entre os dois dignatários houvessem interesses divergentes ou como se Angola continuasse num sistema monopartidário (não poliárquico, como diria Robert Dahl), onde o partido dirige o Estado.

Em sistemas poliárquicos, caracterizados por competição política vibrante entre diversas organizações concorrentes para a captura da sede do poder – não havendo espaço para dissimulação -, os partidos políticos constituem unidades oligárquicas, burocráticas e tecnocráticas com a função de propor candidatos a Presidente da República e ao Parlamento, mobilizar para o voto e, uma vez saído vitorioso, fornecer programa base para a formação de políticas públicas cuja execução merecerá a sua fiscalização preventiva (as chamadas visitas de ajuda e controlo) e a conformação da acção governativa com a ideologia.

Se o Presidente da República e o seu Governo executam o programa do partido que o indicou, convertendo-o em políticas públicas para a satisfação das necessidades do eleitorado, em cumprimento das promessas eleitorais do candidato e do partido, é óbvio que aqueles respondam às inquietações da sua base de apoio que, através dos órgãos e organismos internos, inspecionam a acção do Executivo nos mais diversos níveis, desde a superestrutura até à infra (do Governo Central à administração comunal).

Dito de outro modo, e no caso angolano, quem, periodicamente, se submete à aprovação popular (eleições) é o partido, a quem cabe escolher entre os seus quadros os candidatos (a Presidente e a deputado) para exercerem funções de Estado, sendo que, para o Presidente da República, a Constituição impõe limites de mandatos (dois).

Esta situação impõe ao partido o desafio de indicar novos candidatos em intervalos de cada mandato (cinco anos), mas o processo se torna mais concorrencial ou mesmo fracturante em intervalos de dez anos, altura em que o seu anterior incumbente, depois de exercer os dois mandatos, cessa definitivamente (sem renovação) as funções de Presidente da República.

A forma de indicação do quadro que deve concorrer às próximas eleições erradica da vontade do próprio partido, sendo esta uma organização oligarquicamente autónoma em estabelecer as regras que devem imperar todos os processos de gestão da elite dirigente.

Não há nenhuma norma na Constituição que dita os procedimentos de ascensão de quadros dos partidos políticos, quer na estrutura interna quer para os poderes públicos. Os partidos políticos têm formas próprias de mobilidade das suas elites dirigentes, tendo sempre em atenção a preservação de uma ideologia, da coesão e da consistência das estruturas para uma competição vitoriosa na arena político-eleitoral.

Todas as formas que concorram para a fragmentação, rupturas e enfraquecimento da organização, em ambiente altamente competitivo, são contornadas com a preservação de um sistema que mantenha o consenso, garanta a coordenação do pessoal, reduza os focos de tensão, seja capaz de sondar a opinião de cidadãos para os representar de forma responsável e reduza (filtra) o excesso de problemas que a administração pública teria de enfrentar se todas as pretensões da sociedade lhe fossem directamente endereçadas (Pizzorno, 1983, apud Pasquino 2005: 180).

Como organização tecnocrática e burocrática, cada partido político dispõe de uma estrutura complexa, mas funcionalmente vertical (base, intermédia e central) e participa no processo de tomada de decisões, que jamais visarão a autodestruição, nem comprometer os seus objectivos primaciais, que é a conquista e a manutenção da sede estratégica do poder político.

A existência, pois, de um presidente do partido governante que não seja Presidente da República e vice-versa não configura nenhuma bicefalia, uma vez que, em regimes republicanos, o Estado não se confunde com partido político.

Só há bicefalia, quando uma mesma organização ou uma unidade política dispõe de dois centros de mando (duas sedes de poder), que, destarte, colidem no exercício das suas funções. Trocando em miúdos, uma eventual bicefalia no MPLA seria entre os órgãos do próprio partido, o que é improvável acontecer na medida em que a sua estrutura de mando é vertical.

No regime político poliárquico, que é o caso angolano, a bicefalia, no plano formal, jamais aconteceria entre o presidente do partido governante e o Presidente da República, por se tratarem de estruturas diferentes, embora o facto de o primeiro ser a base de sustentação do poder do último imponha a obrigatoriedade de uma articulação permanente entre ambos.

Apesar de o Presidente da República ter sido indicado pelo seu Partido, uma vez eleito, cumpre com os ditames da Constituição (e não dos Estatutos do Partido), como Chefe de Estado e executa o programa de governo sufragado nas urnas, sob escrutínio da sociedade no seu todo e fiscalização e apoio do partido, o principal interessado no sucesso do seu incumbente.

A corrente que levanta a tese de bicefalia, muitas vezes ignorando estudos comparados com realidades próximas como a de Portugal, do Brasil e dos Estados Unidos, onde os Presidentes da República não são os líderes dos seus partidos, estarão ainda sob influência das dinâmicas do sistema monopartidário, que imperou em Angola, até 1992, quando comodamente o Presidente do Partido era o mesmo Presidente da República, num ambiente de autocracia, em que os órgãos internos do partido tinham poder sobre os órgãos de Estado. Ou seja, dois num só corpo.

Não obstante esta unicidade de acção entre o partido e o Estado ter cessado pelo menos ao nível dos órgãos colegiais como resultado da consolidação gradual do regime republicano, a acumulação das funções do partido com o de Estado prevaleceu, em relação aos órgãos singulares (Presidente e primeiros-secretários provinciais, municipais e comunais), uma situação que, amiúde, tem sido criticada pela opinião pública dada a dificuldade de os titulares separarem as funções (fins) partidárias das do Estado, que deve perseguir o bem-estar de todos os cidadãos e não apenas os de oligarquia partidária.

Contudo, a conservação deste sistema tem uma explicação lógica: o Presidente José Eduardo dos Santos, que presidiu ao país e ao partido no período de 1979 a 2017, foi investido num só acto como Presidente do Partido e da República, sob bênção magistral do Comité Central do MPLA, a 20 de Setembro de 1979, na sequência do falecimento do primeiro Presidente da República e do MPLA, António Agostinho Neto, em contexto de uma guerra fratricida.

Sendo o mesmo líder, que concorreria nas eleições multipartidárias de 1992 e de 2012, o MPLA manteve a sua matriz de acumulação de funções do Presidente do partido e com as do Presidente da República na mesma pessoa, assim como de outros entes singulares nos diferentes níveis do partido e do Estado (primeiro secretário provincial/governador provincial; primeiro secretário municipal/ administrador municipal; primeiro secretário comunal/administrador comunal).

Em 2017, com a eleição de um novo Presidente da República, João Manuel Gonçalves Lourenço, indicado pelo próprio MPLA, pôr-se-ia fim à acumulação de funções, mas este interregno durou pouco mais de um ano, na medida em que o Presidente José Eduardo dos Santos viria a resignar ao cargo de líder máximo do Partido, deixando a vacatura para o seu vice-presidente que, em congresso extraordinário, viria a ser eleito também Presidente do Partido.

Num momento em que o país experimentava uma transição na sua sede de poder, com o novo Presidente da República empenhado na desconstrução do sistema instalado há 38 anos, através de um programa amplo de combate à corrupção, à impunidade, ao nepotismo e ao tráfico de influência, tornou-se míster afinar os mecanismos de liderança no seio partido, a primeira estrutura que seria abalada pelo novo paradigma.

Com a resignação do anterior Presidente, também ele já pressionado pela opinião pública que via, na sua permanência à cabeça do partido, uma forma de controlar o Presidente da República na gestão de Estado – o que se configurou erradamente chamar-se bicefalia -, o vice-presidente tomaria também as rédeas do partido com o objectivo de manter a coesão, com uma estratégia de liderança baseada na inclusão, desde a base até ao topo.

Por duas vezes, alargou-se o Comité Central do Partido e passou a implementar-se a paridade, com entrada de mais jovens nas estruturas e a elevação de mulheres aos cargos de direcção no partido e nos órgãos de Estado. Desta forma, abortaram-se as tendências separatistas e o partido entrou numa dinâmica de consolidação das suas estruturas de base e de reintegração dos seus quadros.

Os militantes da tese de bicefalia dirão que, com a acumulação de funções (Partido e Estado), o Presidente João Lourenço evitou a bicefalia, exercendo as funções de Chefe de Estado sem sombra da liderança do Partido.

Esta afirmação não só revela gritante desconhecimento do papel dos partidos políticos em regimes democráticos, como também manifesta dificuldade de abandonar a cultura centralizadora, que se registou em Angola desde 1975 até a um passado recente.

Aliás, em nosso entender, a separação de funções de estado das do partido geraria uma dinâmica saudável, tornando a articulação entre a base de apoio e o Executivo um instrumento de realização eficiente das aspirações da sociedade.

As incompatibilidades havidas entre primeiros secretários e governadores provinciais e administradores municipais e comunais não devem ser o fundamento para a continuidade da acumulação de funções, que, na prática, enfraquece o partido na base.

As incompatibilidades devem ser encaradas como consequência da resistência à mudança da cultura centralizadora, da falta de predisposição para a um debate contraditório e de trabalho em equipa, resistência a escrutínio, uma cultura de sonegação de informações, ausência de transparência, enfim uma longa lista de egos pessoais, sendo, por isso, uma postura de âmbito subjectivo que pode ser erradicada com directivas.

Não se trata de bicefalia, porque os actores actuam em esferas diferentes e em termos ordinários não disputam o mesmo espaço de exercício de poder.

A bicefalia dá-se em circunstâncias em que dois órgãos da mesma estrutura colidem no exercício das mesmas competências, gerando crise de governação, como acontece em sistemas políticos presidenciais e semipresidenciais, um fenómeno que Gianfranco Pasquino designa, respectivamente, por Governo dividido e Governo de coabitação.

O Governo dividido dá-se no presidencialismo, quando o Presidente da República tem uma maioria parlamentar hostil a si e que dificulta a governação, obrigando-o a negociações aturadas e ao clientelismo.

Este tipo de crises ocorre mais no sistema norte-americano quando o partido do Presidente não consegue maioria nas duas câmaras (Congresso e Senado), inviabilizando a governação.

Por sua vez, o Presidente pode utilizar o seu poder de veto para rejeitar projectos legislativos do Congresso que lhe seja hostil e este pode derrubar o Presidente da República, em caso de impeachment.

No semi-presidencialismo, o Presidente da República pode dissolver o Parlamento e com ele o derrube do primeiro-ministro, quando a maioria parlamentar e a presidencial não coincidem.

O Presidente da República pode nomear um outro primeiro-ministro, que poderá exercer o cargo se o Parlamento a tal não se opuser, ou aceitar dissolver o parlamento para dar lugar a outras eleições, como aconteceu recentemente em Portugal.

Uma divergência entre o Presidente da República e o primeiro-ministro, mesmo com maioria, pode causar a dissolução do Parlamento e, consequentemente, a demissão do primeiro-ministro.

No entanto, casos há em que o primeiro-ministro demitido, em consequência da dissolução do Parlamento, volta reforçado com maior representação no parlamento, o que desprestigia o Presidente da República e mina as relações entre ambos.

Em síntese, não sendo Angola um país dirigido por um sistema monopartidário, como acontece na China do Partido Comunista, a existência de um presidente da República diferente do líder do partido que o apoia está longe de configurar bicefalia, por os dois líderes não dirigirem simultaneamente a mesma estrutura ou organização, nem o MPLA ter poder directo sobre o Estado.

O poder do partido deriva de ganhar eleições e de eleger um presidente da República e deputados. Quem tem poder é o Presidente da República eleito e os deputados.

O presidente do MPLA não tem poder político constitucionalmente consagrado. Na prática, o Presidente da República constitui uma espécie de marca (atleta) do partido, que se ocupa das funções do país e da concretização do programa máximo do MPLA, que consiste na satisfação dos interesses da população, na manutenção da paz e da integridade territorial.

O fenómeno de acumulação de funções tem sido simbólico, histórico e circunstancial, colocando os coadjuvantes directos como os verdadeiros gestores do dia-a-dia do partido.

Certamente, o partido escolhe a melhor forma de articulação com os seus quadros em funções de Estado, mas definitivamente, no plano formal (isto é o que interessa) não existe bicefalia entre funções estaduais e funções partidárias, em Angola.

*Politólogo, estrategista e docente universitário